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汉朝中枢体制介绍

时间:2018-12-07 09:55:40 编辑:中国历史
导读: 较之先前的王、皇、公、侯等称号, 皇帝 的出现不仅是称谓的变化。王权政治的产生早于商周时代,但从开始起, 王 并非是至尊称号,仅是表示统治者 身份的诸多称号之一,与皇、
较之先前的王、皇、公、侯等称号, 皇帝 的出现不仅是称谓的变化。王权政治的产生早于商周时代,但从开始起, 王 并非是至尊称号,仅是表示统治者 身份的诸多称号之一,与皇、帝、公、侯、君等称号意义相同,许多方国的首领也可以称王。西周时,由于分封制、宗法制的实行,王权政治确实有所加强,但在贵 族政治的大背景下,周王权势终究有限。东周以降,周王室衰微,征伐、号令之权渐转移于那些强大的诸侯国君手中。统治一方的诸侯国君,或称公,或称侯,或称 王,并无特别差异;战国后期,齐、秦一度并称为帝,不旋踵而去帝号、复王号,权势只能行于统治区域内。秦始皇时,群臣上尊号时所说,很能概括始皇功业:五 帝时统治方圆千里之地,诸侯对天子未必定期朝见,五帝对此无可奈何, 今陛下兴义兵,诛残贼,平定天下,海内为郡县,法令由一统,自上古以来未尝有,五帝 所不及。 (《史记 秦始皇本纪》)秦王嬴政自认为德高三皇、功过五帝,故采三皇五帝之名而成 皇帝 。自此,皇帝名号几乎被历代君主承用二千余年。
为了突出皇帝的至高无上与神圣性,一系列尊君卑臣之制陆续建立起来。 朕 原为第一人称 我 之代词,自秦始皇起始成为皇帝专用自称。皇帝车马衣服器械 百物称 乘舆 ,所在之处称 行在所 ,所居之地称为 禁中 或 省中 ,所到之处称为 幸 ,所用之印称为 玺 ,死则称 崩 ;臣民称皇帝为 陛 下 ,臣民上书自称 昧死言 。皇帝命令也有若干专门名称,如 制书 、 策书 、 诏书 等。秦汉时,政府官文书中产生了抬头制度:凡遇到 皇帝 、 诏 、 制曰可 等字样,要顶格书写。避皇帝名讳虽已出现,但此时尚未形成严格制度。与这些繁琐制度相应的,是一整套繁文缛礼的形成。始皇时,采纳六国 礼仪,制定尊君抑臣的礼仪。高祖刘邦初即位,群臣多出身亡命无赖之徒,不懂礼节,每每饮酒于殿堂之上,或争吵呼叫,或拔剑击柱。为改变此局面,刘邦命叔孙 通 制礼仪,以正君臣之位 。叔孙通以古礼及秦礼为据,制作新礼。初行新礼时,百官无敢欢哗失礼者,刘邦由衷感到 吾乃今日知为天子之贵也 (《汉书 礼 乐志》)。
秦汉时代的政治制度皇帝还自称 受命于天 ,藉此神化皇权。秦始皇据阴阳五行之学,改定正朔、服色、度数:以十月为每 年开始之月,衣服、旗帜等以黑色为尚,数字以六为纪(如以六尺为一步、符与法冠皆六寸等)。将黄河更名为 德水 ,将 刚毅戾深,事皆决于法,刻削毋仁恩 和义 的政治方针,也说成是 合五德之数 (《史记 秦始皇本纪》)。
皇帝制度下,皇权至高无上。在立法、行政、司法、军事等方面, 皇帝拥有最终决定权。秦始皇事必躬亲,天下之事无论大小皆由其决断,每天要处理的文书重120斤,不完成此定额不休息。在当时人看来他的 勤政 ,却是 贪于权势至如此 (《史记 秦始皇本纪》)。一般来说,皇帝要掌握全国军政情况,根据所掌握情况做出决断,下达政令而由相关部门执行。因此,围绕着皇权 的行使、运作问题,一套行之有效的制度逐渐建立。具体地说,这套体系主要包括奏事、议论、监察等制度。奏事制度有面奏、书奏两种。前者主要是较高级别的大 臣、贵戚当面向皇帝奏事,以及皇帝临朝时在场官员向皇帝奏事;后者是通过文书形式向皇帝反映情况,不论是各级政府官员,还是一般吏民百姓,都可经此途径上 书言事。皇帝的答复或批示,通过不同形式下达。所谓议论制度,是说皇帝与参与决策及辅助决策的官员要经常开会集议,商讨处理国事的最佳可行办法,制定政 策、命令,由行政机关执行。议论主题相当广泛,如废立天子、法令更张、宗庙祭祀、爵赏刑罚、民族关系等。议论制度虽有一定合理成分在内,即臣下得以各进其 言供皇帝采择,皇帝因之能取众智之所长;但群臣之议仅是提供给皇帝决策参考,群臣所议合理者未必被采纳,采纳的又未必合理。朝廷论议与朝臣奏请相同处在于 两者都是臣下向皇帝贡献意见,辅助皇帝决策;不同处是,奏请是臣下主动向皇帝献议、谏诤,所言之事并无限制;朝廷论议是皇帝主动下事群臣,令其论议所下的 问题,故论题明确。臣下的奏请,皇帝常下群臣议论,议定各种意见后,又奏请皇帝裁决。奏请、朝廷论议,是皇帝决策的重要程序。监察制度是保障官僚体制正 常、有效运转的重要手段。除专司监察的御史大夫、御史府外,又有丞相司直、司隶校尉等;皇帝使者在巡行各地或参议政事时,也会行使一定的监察权。
皇位世袭而即位者未必贤能,依赖官僚行政制度成为必需。秦汉继承、发展战国以来之官僚制度,形成颇具特色且对后世影响深远的秦汉官制。
秦与汉初的中央行政架构,是以丞相、御史大夫和诸卿为主干。战国以降,官分文武,相为百官之长、位尊权重,直接听命于国君并向国君负责。秦汉之相,或称 相邦,或称相国,置二相时有左、右之分,如文帝时周勃为右丞相、陈平为左丞相。通常所说的 宰相 ,除辽代外,从来不是一个正式官名,而是指辅佐皇帝行使 权力、处理国家政务的主要官吏而已。大致来说,宰相必须拥有议政权和监督百官执行权。前者是指进宫谒见皇帝,共议国家大事,要对政策(行政、财政、军事、 民族等)和人事这两方面的大事出谋划策,辅助皇帝最后确定下来(包括对皇帝错误意见进行谏诤)。后者指经皇帝与宰相商议、形成决定后,宰相要监督百官执 行,包括对百官执行后的考课,以及由此奏行的黜陟、赏罚,等等。丞相属官主要是长史,总管丞相府诸曹;武帝时又置司直,主管检举监察。丞相府中处理具体政 务的,是名目繁多的诸曹掾史。御史大夫之位略次丞相,本来负责文书记事,皇帝诏令出自御史府而后达于丞相,此为御史大夫日常职掌的重心;御史大夫又掌管图 籍及四方文书,熟知法令制度,有 副丞相 之称,与丞相合称 两府 或 二府 ;它还有考课、监察、弹劾百官职权,又为监察之官。御史共45人,其中30 人归御史大夫管辖,御史丞佐助,处理日常事务;御史机构另有御史中丞,居于宫禁(兰台)中,称 中执法 ,掌管图籍秘书,视察各地、检举不法,领侍御史 15人,受公卿奏事,举劾案章。御史起草诏书的职责后归尚书,御史大夫渐失副丞相之权势。西汉末至东汉,御史大夫更名为司空,位列三公,职责也发生变化。 御史中丞变成御史台长官,号称 宪台 ,成为专职的监察官。
丞相之下,诸卿分工承担各种具体政务。后人虽有 九卿 提法,实则秦汉并 无明确的 九 员规定,诸卿也不止九位。按《汉书 百官公卿表》记载,这一级别的官职有:奉常(曾改名为太常)负责宗庙礼仪,郎中令(曾改名为光禄勋)负 责宫殿警卫,卫尉(曾改名为中大夫令)负责统率军士、护卫宫门,太仆负责宫廷车马,廷尉(曾改名为大理)等负责司法刑狱,典客(曾改名为大行令、大鸿胪) 负责归顺蛮夷的民族事务,宗正负责皇族事务,治粟内史(曾改名为大农令、大司农)负责财政,少府负责皇帝私人财政,中尉(曾改名为执金吾)负责京师治安。 以上十卿为中二千石秩。
掌太子监护教导的太子太傅、少傅,掌宫殿修建的将作少府(曾改名为将作大将),掌皇后、太子家事的詹事,掌归顺蛮夷事务的典属国,掌上林苑财政的水衡都尉等官,秩皆二千石。
各卿官署中都有属官,如奉常属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医等六令丞。秦、汉官制之关系,用汉人的话说是 秦兼天下,建皇帝之号,立百官之职。汉因循而不革 (《汉书 百官公卿表》),亦即 汉承秦制 。此后汉制颇有改易,武帝时变化尤大。
习惯上多称丞相、御史大夫及太尉为 三公 ,但名副其实的三公实际出现于绥和改制时。改制前的三公是以丞相为主的阶段。秦是否有太尉尚无定论,西汉时太 尉一职又不常设,御史大夫的官秩又低于丞相,所以三者地位、权力并不平等。改制后至东汉末,是地位与权力平等、鼎立的三公阶段。成帝绥和元年(前8),御 史大夫更名为大司空,太尉改称的大司马,与丞相合而为三公。哀帝元寿二年(前1),以大司马卫将军董贤为大司马,丞相孔光为大司徒,御史大夫彭宣为大司 空,正式建立三公制。此前丞相辅佐天子、助理万机,御史大夫仅为上卿之副而非 公 ;绥和改制后,丞相一人之下、万人之上的独尊地位,被三人的平起平坐所 取代。
东汉采用并坚持三公制,一是三公鼎立之制适合光武帝加强君权、削弱相权的需要,二是三公制适合提高统治效率、巩固王朝统治的需 要。东汉时期,三公分工及具体职责基本明确:太尉(即大司马)主要负责军事方面各项事务,及与之有关的官吏的考察、监督;司徒主要负责民事方面各项事务, 及与之相关的官吏的考察、监督;司空主要负责关于修堤、筑城等工程方面各项事务,及有关官吏的考察、监督。三公府内分曹办事,如太尉府有12曹,司徒、司 空府分曹更多,户、兵、金、仓等曹以政务性质命名,要较此前以奏、集、议、侍等由办事方式而来的曹名更清晰合理。
在注意秦汉中央行政 架构的同时,对中枢权势的分割、争夺也应关注。在以丞相为中心的行政时代,丞相位尊权重,对皇帝直言不讳,甚至言所不当言。汉初自高祖至景帝时,丞相13 人,丞相例由功臣勋旧(约9人)及其子嗣(约3人)出任。许倬云:《两汉政权与社会势力的交互作用》,载氏著:《求古编》,新星出版社,2006年版,第 337~338页。丞相实际是掌握朝廷行政实权的大臣。窦太后想立皇后兄王信为侯,景帝说需要同丞相商量,商量的结果是丞相不同意,景帝默然且有沮丧之 色。武帝初,丞相田蚡专横专断,举荐的官员或从平民直接任二千石高官,武帝愤愤不平地质问说, 君除吏尽未?吾亦欲除吏。 (《汉书 田蚡传》)丞相权重 可见一斑。对强势统治者武帝而言,是不会容忍此种局面长存的。他一方面频繁任免丞相、对丞相动辄斥责甚至处死,一方面形成一个宫中决策的圈子 中朝 (也称 内朝 ),极大地削弱了相权。武帝临终时,任用霍光为大司马大将军,领尚书事,为内朝之主。丞相权力渐为低落,一种新体制初露端倪,即领尚书事体 制与将军(外戚)辅政体制。辅政将军未必是中朝官,一领尚书事即居辅政之位,成为中朝操持实权的人物。西汉后期的史高、王凤、王莽等,东汉时的窦宪、邓 骘、梁冀、窦武等,都是以大将军或车骑将军等身份辅政。
辅政将军之所以权重,与领尚书事有密切关系。在 内朝 出现、发展的过程中, 主管文书传递的尚书之职逐渐显现。秦及汉初,各类奏请、言事文书送入宫后,先由御史中丞审查,再经尚书送交皇帝审批,审批后再下达有关部门(主要是丞相 府、御史大夫府)执行。以传递文书为职的尚书,武帝时职责始有大变化。武帝时,言事文书日多,军政奏请文书也大量增加,皇帝个人的精力、学识都难以应对。 据说武帝为审阅文书而信用近臣,领尚书事制度渐发展起来。西汉时,尚书本身的权势有限,但往往以诸将军、九卿、大夫等 领 、 平 、 视 之, 领尚书 事 者得以控制朝政中枢;东汉时,固定为 录尚书事 ,且每帝即位辄置太傅 录尚书事 。与武帝时的领尚书事只有建议权而无决定权不同,昭帝时霍光以领尚 书事代表皇帝行使权力。领尚书事凭借先拆阅上书副本之权,将不利于己的文书屏去不奏,从而达到专擅朝政之目的;宣帝令群臣奏 封事 ,打破霍氏专擅朝政是 重要目的之一。武帝时,宦官担任尚书者称中书,任尚书令者称为中书令;宣、元时,弘恭、石显相继任中书令,凭藉职务之便而专权一时。
成帝时,尚书组织扩大,并明确分曹。光武帝极力揽权,有意防范大臣并躬亲吏事,作为工具的尚书机构不断扩大。东汉尚书机构的长官为尚书令,副长官为尚书仆 射,协助令、仆射管理 尚书台 的有尚书左、右丞,还有六曹尚书等属官。六曹尚书分别是:吏曹,主公卿事,事涉选举;二千石曹,主郡国二千石事;民曹,负 责吏民上书;客曹,负责外国四夷之事;两个三公曹,一主州郡考课,一主断狱。尚书权势扩大,自西汉末就有 尚书百官之本,国家枢机 (《汉书 佞幸传》) 的说法,东汉时又有 虽置三公,事归台阁 三公之职,备员而已 (《后汉书 仲长统传》)之说法。事实上,东汉尚书权势虽扩大,三公之职亦绝非备员。尚 书与三公之间存在权力争夺、消长,但基本上维持着相互配合的关系,从而保证王朝统治机构更有效的运转。尚书本职仍是掌管文书及草拟诏书,也通过参与某些谋 议进行谏诤,保证皇帝决策之合理,并对一些官吏进行弹劾;三公参与谋议、决策之权受侵犯甚至严重侵犯(不仅尚书,更主要是外戚、宦官),制度上始终保存而 未废除,继续参与某些重大决策,握有日常统治事务中对百官监督、考核、年终受计、奏行赏罚等权力。
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